Возможно, самым неудачным интеграционным объединением в истории развития постсоветского регионального сотрудничества в Центральной Азии является СНГ. Первый вопрос: зачем только что обретшим суверенитет странам снова обрекать себя на такую зависимость? Безусловно, сотрудничество требовалось – и об этом мы еще поговорим. Однако в таком обширном составе этого делать, наверное, все же не стоило.
Мировая история и история международных организаций доказала: чем больше структура, тем труднее ею управлять, и тем неэффективнее она становится. Сегодня и ООН управляет программами развития человечества через свои региональные организации. Так, способ малого состава членов региональных организаций нашел свое отражение в международных отношениях. Волна региональной интеграции началась с окончанием холодной войны. Лига Наций тогда уже доказала свою неэффективность, а ООН к тому времени еще не обрела должного авторитета. После освобождения от идеологических режимов страны поняли всю целесообразность реального экономического и социального регионального сотрудничества. Такие объединения, как Европейский союз, АСЕАН, начали свою работу.
Что же касается СНГ, везде есть, конечно, свои плюсы. СНГ показало направление работы и реальные проблемы региона, а также то, что их нужно решать в гораздо более узком составе. Региональная интеграция основывается не на принципиальном решении «быть вместе», а на необходимости этого для конкретных стран, определяющих регион, связанный общими проблемами, не имеющими иного решения, кроме как в тесном сотрудничестве конкретных государств. Страны СНГ не были связаны такими проблемами. Только некоторые из них, в частности центральноазиатские государства (и государства Кавказа – отдельно от них), имели действительно общие трудности. Однако время, потраченное на то, чтобы все-таки осознать необходимость такого сотрудничества (а это около пяти лет), обуславливается тем, что недавно получившие свой суверенитет государства, освободившиеся от управления Москвы, не стремились возвращаться под контроль своего недавнего руководства. Но реальность доказала необходимость обратного пути.
Приоритет – интеграция
Центральная Азия, будучи в советское время сырьевой базой России, с развитой инфраструктурой, налаженными торгово-экономическими отношениями и социальной целостностью, не могла с распадом СССР перестроить свои внешнеэкономические и политические приоритеты. Не так легко было игнорировать и общее социальное наследие с Россией. Политический суверенитет страны Союза получили, однако экономическую зависимость от центра – Москвы – нельзя было не замечать. Вся экономика стран бывшего СССР строилась на интегрированной инфраструктуре СССР. Более того, эта структура не только была экономически выгодной для России и стран Центрально-Азиатского региона, она связывала страны региона взаимовыгодным решением их проблем. Так, богатый водными ресурсами Кыргызстан снабжал ими всю Центральную Азию, в том числе самые крупные экономики региона – Узбекистан и Казахстан. Водно-энергетическая система также была построена на этой структуре. Углеводородные ресурсы Казахстана и Узбекистана, наряду с сельскохозяйственными культурами, стали их главным достоянием. Таджикистан был связан с Ташкентом главными дорогами для транспортировки товаров, а с Кыргызстаном – водной зависимостью. Энергоресурсы Туркменистана также легко поступали по развитым путям через Казахстан в Россию. Когда после распада СССР экономики стран Центральной Азии подверглись острому кризису, а новых партнеров новоиспеченным независимым государствам еще нужно было поискать (внешнеполитический курс должен быть четко выверенным), реальная картина стала ясна. К 1994 году, постепенно выходя из кризиса за счет иностранных инвестиций (в частности, в реальный сектор), стала понятна не только неизбежность кооперации с Россией, но и необходимость восстановления интегрированной структуры региона. В вопросах сотрудничества и деления каспийских углеводородов Россия далеко не сразу завоевала доверие своих прикаспийских соседей, в том числе и Казахстана с Туркменистаном. Что же касается региональных проблем Центральной Азии в целом – это было тем, что нельзя было откладывать в долгий ящик.
В 1994 году первая инициатива сотрудничества Казахстана и Узбекистана была зафиксирована в их двустороннем соглашении. В 1995 году Президент Казахстана Н. Назарбаев выступил с инициативой создания Евразийского Союза, однако, видимо, неготовые еще тогда снова связать свою судьбу с Россией страны, не поддержали этот путь. В 1996 году создается Таможенный союз (ТС) в составе Казахстана, России, Беларуси и Кыргызстана. Позже к нему присоединяется Таджикистан (1999 год). В том же 1996 году в регионе возникает еще одна структура, целью которой является не экономическое восстановление, а военная безопасность, – «Шанхайская пятерка» (Казахстан, Россия, Китай, Таджикистан, Кыргызстан), позже, в 2001 году, преобразованная в Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС). В евразийском направлении сотрудничества также происходят изменения. На основе Таможенного союза в 2000 г. возникает новая экономическая интеграционная организация – Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Позже, в 2006 году в нее интегрируется еще одна структура, ранее созданная с той же целью – экономической интеграции стран Центральной Азии, – Организация «Центрально-Азиатское Сотрудничество» (ОЦАС). 25 января 2006 года знаменуется, однако, не только этим событием, но и тем, что в ряды ЕврАзЭС вступил Узбекистан – страна, подававшая большие надежды на более плодотворное решение региональных проблем в рамках ЕврАзЭС. ШОС и ЕврАзЭС выделяются как две основные региональные интеграционные структуры Центральной Азии, занимающиеся решением региональных проблем как в военно-политической (ШОС), так и в социально-экономической сфере (ЕврАзЭС). Однако нужно отметить, что на сегодняшний день обе организации уже расширили круг своих приоритетов.
Региональные проблемы / цели и задачи интеграции
Такие проблемы Центральной Азии, как рациональное распределение водно-энергетических ресурсов, борьба с религиозным экстремизмом, терроризмом и наркотрафиком, а главное, низкий социально-экономический уровень – бедность, которая является краеугольным камнем всех вышеперечисленных проблем, – это то, что связало центральноазиатские государства вновь.
С получением независимости страны региона начали автономно использовать свои ресурсы, ориентируясь только на свою внутреннюю и внешнюю политику. Проблема отсутствия воды Кыргызстана для Казахстана и Узбекистана в сезон орошения сельскохозяйственных угодий стала одним из острых вопросов политики стран региона. Сегодня, однако, несмотря на налаживание поставок воды в эти государства из Киргизии, проблема рационального распределения водно-энергетических ресурсов далеко не разрешена. Политические междоусобицы Кыргызстана с Узбекистаном в одном из наиболее конфликтных регионов Центральной Азии – Ферганской долине – порой приводят к прекращению или снижению поставок воды со стороны Киргизии, в то время как Узбекистан не всегда может предпринять должные шаги для разрешения проблемы анклавов – другой острой необходимости. Не секрет, что контролирующие границы Ферганской долины узбекские власти порой вступают в конфликты с киргизскими пограничниками. Результатом несогласия Кыргызстана с таким жестким контролем границы между двумя государствами (приводящему временами к перестрелке пограничников и нелегальных мигрантов) является политическая реакция Киргизии, за которой следует сокращение поставок воды в Узбекистан. Данная проблема также не может быть решена в одностороннем формате.
Проблема анклавов в Ферганской долине, где пересекаются границы трех центральноазиатских государств – Казахстана, Узбекистана и Таджикистана, возникшая после демаркации границ с распадом СССР так, что на территориях соседних государств оказались разделенные семьи, сейчас периодически обостряется. Ташкент, в связи с необходимостью предотвращения проникновения боевиков и террористических группировок из Афганистана и Таджикистана, заминировал большую часть своих границ в Ферганской долине, путь через которую является наиболее коротким в Центральную Азию. Десятки человек ежегодно подрываются на минах, пытаясь всеми возможными способами встретиться со своими родственниками. В то же время Таджикистан, пострадавший в результате гражданской войны 1992–1997 годов, является сейчас центром активности боевиков различных террористических группировок. Исламское движение Узбекистана (ИДУ) имеет базы на территории Таджикистана. К этому можно добавить и постоянный внутриполитический и социально-экономический кризис Таджикистана, а также территорию его границы с Афганистаном, которая после пришествия к власти в стране в 1996 году движения «Талибан» стала постоянным ресурсом экстремизма и наркотрафика.
Кроме того, Таджикистан в связи с последствиями гражданской войны до сих пор испытывает острую необходимость восстановления своей экономики, в то время как единственная дорога, соединяющая страну с внешними рынками Центральной Азии, проходит через Узбекистан и находится в зоне особого внимания пограничных служб Узбекистана. Плюс к этому Таджикистан испытывает большую нехватку пресной воды. Получение воды из соседнего Кыргызстана – практически единственный выход. Однако тенденция глобального потепления и таяния ледников не оставляет надежды на улучшение ситуации.
Нехваткой пресной воды в Центральной Азии возможно будут страдать все страны региона, если решение рационального использования водных ресурсов не найдет своего отражения в политике всех нуждающихся в разрешении данной проблемы государств. Ситуация вокруг Арала также является ответвлением данной проблемы, непосредственно влияющим на социально-экономическую ситуацию в регионе. Соль, испаряющаяся с поверхности засушливых участков моря, оседает на сельскохозяйственные угодья Казахстана и Узбекистана, чем значительно вредит экономикам этих стран, так как сельскохозяйственная отрасль, в частности для Узбекистана, является одной из основных в его экономике.
Наряду с вышеперечисленным одной из основных проблем региона является нелегальная миграция. Казахстан, будучи наиболее благополучным в социально-экономическом плане, стал основным направлением нелегальной трудовой миграции из соседних государств, в основном из Ферганской долины. Более того, часто нескоординированные действия пограничных структур только усугубляют эту проблему.
В этой связи для борьбы с незаконным оборотом наркотиков и оружия, торговлей людьми, терроризмом, религиозным экстремизмом и нелегальной миграцией очень важна работа таких региональных структур, как Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) и ШОС. ЕврАзЭС также работает над ликвидацией проблемы нелегальной трудовой миграции, разрабатывает политику ее контроля. В 2006 году между секретариатами ЕврАзЭС и ШОС был заключен меморандум о взаимопонимании. ЕврАзЭС также активно взаимодействует с ОДКБ в этом вопросе и в вопросе безопасности. 5 октября 2007 года в городе Душанбе секретариаты ШОС и ОДКБ также заключили аналогичный договор .
Четкие приоритеты и небольшой членский состав помогают этим организациям достигать поставленных целей и стремиться увеличить свой вклад в повышение уровня социально-экономического развития стран Центральной Азии. С недавнего времени ШОС начала продвигать сотрудничество стран-членов и в экономической сфере. С такими обширными рынками, как Китай и Россия, это более чем оправдано.
ЕврАзЭС в экономическом сотрудничестве выделяет такие направления, как: создание единого экономического пространства (первым шагом к которому стало создание зоны свободной торговли), Таможенного союза, единого энергетического рынка (сотрудничество в этой сфере и для ШОС является сегодня приоритетом), интеграция валютной системы, а также координация политики стран – членов ЕврАзЭС по вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО).
Перспективы расширения ШОС и ЕврАзЭС
Цели поставлены, приоритеты определены. Есть уже определенные достижения и в рамках ЕврАзЭС, и в рамках ШОС. Однако не будем забывать о национальных интересах стран, порой все-таки препятствующих окончательной интеграции государств-членов данных организаций. Нельзя забывать о негласных противоречиях в ЕврАзЭС между Казахстаном и Россией, с одной стороны, и Узбекистаном – с другой. Не удастся оставить в стороне и конкуренцию за рынки и геополитическое пространство Центральной Азии между Пекином и Москвой в рамках ШОС. Более того, нельзя сказать, что Россия не опасается китайской экономической и миграционной экспансии на свою территорию. Факт также и то, что недавно принятый в ряды ЕврАзЭС Узбекистан, вопреки всем ожиданиям, не помогает решить проблемы, а наоборот, тормозит весь процесс интеграции. Переориентация внешней политики Узбекистана с США на Евразию совершенно не значила окончательное следование курсам ведущих в ЕврАзЭС Казахстана и России. Сегодня Ташкент не спешит принимать все условия и проекты в рамках Евразийского экономического сообщества, которые являются для него лишь потенциальными выгодами. Узбекистан не имеет общих границ с Россией, все еще питает амбиции на лидерство в регионе, старается уладить более острые дела в Ферганской долине. Это – актуальные проблемы.
С одной стороны, мы можем говорить о том, что ЕврАзЭС без Узбекистана трудно было бы принимать меры в отношении Ферганской долины, а также энергетического регулирования, равно как и меры по борьбе с нелегальной миграцией… Однако, с другой - вопрос в том, насколько Ташкент делает возможным эффективность этих мер? Узбекистан до сих пор не подписал и не ратифицировал ряд договоров в рамках Евразийского экономического сообщества. В отличие от него Таджикистан, например, давно готов к вступлению в Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС, однако его присоединение к ТС невозможно в силу неподготовленности Кыргызстана и Узбекистана, в то время как Казахстан, Россия и Беларусь уже фактически создали Таможенный союз трех.
Наблюдателями в ЕврАзЭС являются Украина, Молдова и Армения. При этом Молдова выражает откровенное желание вступить в организацию. Но можно ли говорить о перспективе расширения ЕврАзЭС, учитывая нынешние проблемы с Узбекистаном? А ведь Молдова и Армения даже не совсем входят в Центрально-Азиатский регион. Украина и не пойдет в ЕврАзЭС, поскольку недавние несогласия на почве энергетического сотрудничества с Россией в январе этого (2008) года не окажут положительного влияния на ее перспективы в данной организации. Тем более, не понравится и факт, что Россия имеет 40% голосов в ЕврАзЭС. Кроме того, сотрудничество Украины и России в другой интеграционной структуре – Едином экономическом пространстве (ЕЭП) не зарекомендовало себя как плодотворное. Вступление любого из этих государств-наблюдателей в ЕврАзЭС только создаст почву для внутриорганизационного кризиса. Тем более, сегодняшняя ситуация на Кавказе и украинская позиция по ней в поддержку Грузии также не пойдет на пользу российско-украинского «диалога».
Еще более масштабные проблемы для ЕврАзЭС создаст ныне активно обсуждаемое слияние ОДКБ и ЕврАзЭС. Неоднократно упоминаемое в кругах ОДКБ возможное объединение двух интеграционных структур вновь стало темой дискуссии в ходе неформального саммита СГН в июне 2008 года. Президент Узбекистана Ислам Каримов обсудил эту идею с президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым. Глава РФ согласился с перспективностью интеграционных инициатив на территории Евразии и со сходством приоритетов ОДКБ и ЕврАзЭС. Однако схожесть приоритетов не означает обязательного слияния структур, оперирующих этими приоритетами. Так, например, входящую в состав ОДКБ Армению трудно представить в ЕврАзЭС, поскольку, как отмечалось выше, республика не только не входит в регион Центральной Азии, но и не имеет общих границ с государствами ЕврАзЭС (Казахстан, Россия, Таджикистан, Кыргызстан, Узбекистан). Но самое главное, ОДКБ, целью которой является обеспечение национальной безопасности каждого из государств-участников, в своем уставе предусматривает следование статье 51 Устава ООН: «В случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную оборону» . Сейчас ЕврАзЭС, ориентирующееся главным образом на достижение социально-экономических целей, недостаточно хорошо представляется в контексте оказания военной помощи государствам Кавказа (Армения). Особенно учитывая факт обострения конфликта в Южной Осетии, договоренностей прикаспийских государств о демилитаризации региона, а также хрупких, но на сегодняшний день достаточно перспективных, отношений России с Азербайджанской Республикой. Более того, объединение двух организаций повлечет за собой длинную череду подписания и ратификации документов, которая отвлечет внимание от реальных насущных проблем и задач ЕврАзЭС. При всем при этом довольно странной также видится инициатива Каримова по объединению ЕврАзЭС и ОДКБ в свете неполного пока следования Узбекистана документам Сообщества (ЕврАзЭС).
Хотя, надо признаться, что стремление наблюдателей ЕврАзЭС присоединиться к организации не столь сильно, как в ситуации с наблюдателями в ШОС. ШОС уже зарекомендовала себя как перспективная региональная организация, ориентированная на поддержание безопасности в регионе. Сегодня в нее стремятся попасть самые влиятельные страны Евразийского континента.
Но, несмотря на это, ШОС сегодня только-только обретает свои четкие ориентиры. Относительно недавно в ее приоритеты были включены и экономические цели. Кроме того, учитывая факт, что изначально организация была создана в ракурсе обеспечения безопасности и включает в свой состав две мировые державы – Китай и Россию, возможно, было бы неправильно нарушать такой баланс сил, особенно с учетом пусть не публичного, но схожего мнения Китая с Россией по ситуации в Грузии. Сегодня в ряды ШОС пытаются прорваться Индия, Пакистан и Иран, что в свою очередь может создать довольно щекотливую ситуацию на мировой политической арене; учитывая, что Индия и Пакистан географически не совсем входят в Центрально-Азиатский регион, а Иран с его программой ядерного оружия и без ШОС вызывает недовольства мирового сообщества. Если добавить к этому противоречия Индии и Пакистана, ситуация может привести к полному непониманию в структуре. Более того, вхождение таких значительных стран в ШОС может не только изменить цели и приоритеты организации, но также и ослабить в ней авторитет России и Китая, уже сегодня конкурирующих за влияние в Центральной Азии. А главное, ШОС рискует потерять свой политический авторитет региональной организации, хотя вес в мире, казалось бы, обретет еще больший… Но, как правильно заметил российский эксперт Института стратегических исследований России А. Куртов, расширение ШОС повлечет за собой множество проблем, с которыми впоследствии вряд ли кто сможет справиться. Куртов на форуме стран ШОС, прошедшем в июле 2007 года, также отметил, что страны ШОС в сегодняшнем составе вполне самодостаточны .
Схожего мнения придерживается и Ответственный секретарь Центра по исследованию ШОС Чэнь Юйжун, утверждая, что механизм расширения ШОС сегодня не только не сформирован, но и не принесет должного успеха, так как, несмотря на достижения в сфере учредительных документов, их практическая сторона (применение/ратификация) все еще требует больших усилий . Что же касается разработки механизма приема новых членов, то в его проекте имеются и пункты о причинах отказа участников ШОС в приеме нового члена. В них включены, в частности: (1) напряженность государственных отношений кандидата (наличие территориальных и других споров), а также (2) факт наличия у кандидата санкций со стороны ООН . Эти два примера причин отказа от приема в постоянные члены ШОС дают четкое представление о том, что Индия и Пакистан со своими спорами, равно как и Иран, имеющий санкции ООН в свете прекращения ядерной программы, не могут быть членами ШОС. Хотя Таджикистан поддержал Иран в его стремлении получить статус полноправного члена , а статус «партнера по диалогу», возможно, будет предоставлен Индии и ИРИ, пока порядок принятия новых членов официально не утвержден, а также, пока в ШОС действует слово России и Китая, членство ИРИ в данной организации сложно рассматривать в положительной перспективе.
Что же касается видения объединения ОДКБ и ЕврАзЭС в кругах Евразийского экономического сообщества, многие относятся скептически к данной перспективе.
Пока же главным приоритетом сотрудничества двух структур остается миграция. Как заключил генеральный секретарь ЕврАзЭС Т. Мансуров на одной из последних встреч с главой ОДКБ Николаем Бордюжей в апреле текущего года, «вопрос трудовой миграции – это вопрос нашей организации. Мы должны обеспечить режим нормальной трудовой миграции, который является естественным, поскольку многие страны нуждаются в рабочей силе. Однако есть вопрос незаконной миграции. Этим занимается ОДКБ, у которой есть рычаги влияния в этом вопросе. Поэтому мы должны решать эти вопросы вместе…»
Кроме того, на фоне сегодняшнего кризиса мирового порядка и международного права, а также «приглашения» в ОДКБ Абхазии и Южной Осетии , расширение ОДКБ в евразийском направлении, тем более слияние с ЕврАзЭС, представляются совсем маловероятными.
Так, несмотря на необходимость интеграции и успехи сотрудничества государств Центральной Азии в рамках ЕврАзЭС, ШОС и других структур, перспективы их дальнейшего расширения в пользу стран, заинтересованных в членстве в этих организациях, в особенности государств с большим геополитическим потенциалом, выглядят достаточно призрачными. В контексте сегодняшней мировой ситуации многие страны, возможно, займут выжидательную позицию; а региональные организации укрепят свои внутренние структуры, но расширение и принятие новых членов оставят на долгосрочную перспективу. Исключение в этом плане (принятия новых членов) может составить ОДКБ, так как Армения, входящая в состав этой организации, ввиду своего будущего председательствования в ОДКБ, может поддержать включение в члены других государств Кавказа, в частности новых независимых Абхазии и Южной Осетии. Однако, как заявил господин Саркисян, о признании республик Арменией речь не идет, так как «Армения не может признать находящееся в той же ситуации иное образование, пока не признан Нагорный Карабах» . Страна не возьмет на себя ответственность за возможную эскалацию других подобных конфликтов. Также не совсем возможным представляется юридическое оформление принятия в состав ОДКБ Южной Осетии и Абхазии без признания этих государств всеми членами организации.
Historically common political and socio-economic conditions of Central Asian states appeared to be their leading integrating power. Nowadays the integration tendency among those countries develops rapidly. However, the limits of integration lay in the amount of members and the complex political situation that we have in international relations. Today these conditions have created a crisis of integration’s expansion in the region of Central Asia.
|